今日天气:

当前位置:首页 - 调研信息调研信息

    2016年第五期:关于开展城中村改造工作的有关建议


    来源:原创 点击数:27113次 发布时间:2016年05月17日

  • 中央城市工作会议提出:“力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造”。朝鲁书记对全省城中村改造高度重视,曾批示要求抓好工作落实。为此,省委财经办组成调研组,对全省城中村改造工作进行了专题调研并形成有关建议。现将有关情况报告如下:

        一、我省城中村改造工作面临的主要难点

    全省现有城中村368个、20.6万户、户籍人口60.4万人。平均每个村现有户籍人口1640人。城中村建设用地面积25355.1公顷,其中宅基地面积9569.1公顷,公益性建设用地面积3009.6公顷,经营性建设用地面积12776.4公顷。我省城中村量大、面广、时间跨度长,面临着“钱从哪里来,人往哪里去,就业怎么办”等一系列复杂棘手问题。这也是全国各地城中村改造都绕不开的结。突出有以下几个方面难点:

    城中村改造资金筹措难。城中村成因复杂,改造资金筹措困难。以长春为例,城中村改造主要有4项费用:基础设施建设费16万元、公共福利设施建设费4万元、养老保险与“两费”(土地补偿费和安置补助费)两项合计在13万元左右。人均成本在33万元左右。其他地区的四费合计也在20万元以上。仅一个村,改造资金少则上亿元,多则几亿元,全省需改造资金近千亿元。

    集体土地“变性”难。地区反映情况看,集体建设用地转为国有土地过程中三个前置条件很难做到,即征收签约率达到100%、农户社保投保率100%、就业培训率100%。这是省国土部门规定的报批前置手续,缺一不可。突出问题是村民在没有得到合理安置补偿的前提下,很难进行拆迁。如果是占用农用地,需要通过“占补平衡”的办法将农用地先变为建设用地,再按上述3个100%的要求转为国有土地。其难度很大,加之受用地指标、审批时限等方面的限制,各地对此都感到很无奈也很无助。集体建设用地“变性”问题是城中村改造的第一道程序,这道“坎”过不去,后面的工作就无法进行。

    失地农民就业安置难。城中村的村民不同于其他普通农民,他们一旦失去了赖以生存的土地生产资料、房屋租赁等生活来源,农民即变为“游民”,很难找到固定的产业和职业。据对吉林市船营区欢喜村一社的调查,56名有劳动能力的失地农民中,有一技之长、找到固定岗位的比重为23.3%;有一定资本积累或有一定经验从事个体工商业的比重为12%;靠出卖劳动力做保洁、保安等零工的比重为25.6%;无岗可就、无事可做的占39.1%。

    村民生活养老保障难。目前,城中村村民还不能纳入城镇职工养老保险范围,如果丧失了靠土地养老的资本,必将沦落为“第三类群体”(相对于城镇居民,他们属于农民;相对于农民,他们又无地可种)。对年龄较大的村民,其处境是“就业无门、种地无份”。浑江区向阳村的个别村民住在简易房,靠捡废品为生,一年四季“两顿饭”。对寄希望于靠安置补偿金养老的村民,等于是“坐吃山空”。以二道区长江村为例,耕地土地补偿费、安置补助费标准两项合计120元/青苗补偿费1万元/公顷。现人均耕地0.3亩,按三口之家计户均耕地0.9亩,三项补偿费合计仅为7.26万元。对准备参加失地农民养老保险的村民落差很大。参加失地农民养老保险按15年一次性缴纳,女性8.8万元、男性6.6万元,而月领保险金只有370元左右,与城镇低保持平,与城镇养老金平均水平相差7倍多

    二、外省城中村改造的有效做法

    城中村工作涉及到民生、发展和公平问题一些先行省份工作取得了许多行之有效的做法,值得我们借鉴

    (一)因地制宜,选择适合的改造模式

    总体上,先行省份城中村改造都是坚持因村制宜,采取投资少、回报率高、见效快的办法。概括起来,有以下几种模式:一是政府主导型。这种模式的改造主体是政府,整个改造过程由政府全程主导。具体有两种操作办法,一种是政府直接投资。如北京市,将城中村的土地全部收储后,统一规划、分区域改造。另一种是政府组建项目公司进行改造。如宁波市由政府成立宁波两江投资有限公司来具体负责改造二是市场运作型。这种模式的改造主体是房地产开发商。运作办法是政府通过精心策划包装,采取主动招商、以商招商等多种方式,选择实力强、信誉好的大型房地产企业主导城中村改造。西安市从2007年起至今,仅在“西洽会”上就成功签约70个改造项目,改造了188个城中村。三是村集体自主开发型。这种模式的改造主体是村集体。由村集体组建房地产开发公司进行城中村改造。西安市西荷村采取自主开发模式,不仅使农民得到最大实惠,还使集体积累迅速扩大。四是项目带动型这种模式的改造主体是项目投资方,也可以称之为“以业兴城”模式。通过大产业或大项目的开发建设,带动项目区域内城中村的整体改造。近些年,辽宁、江苏等地的新市镇建设就属于这种类型。此外,还有借力“棚改”、公益设施建设等办法进行城中村改造。

    (二)多管齐下,有效筹措改造资金

    城中村改造资金缺口大,在全国是一个普遍问题,对财政状况好的省份政府出资收储土地(北京市的做法),但对全国多数省份靠财政全资收储土地是做不到的。郑州市、西安市融资的做法对我们很有启发,主要有三个渠道:一是抵押贷款。他们采取省里借助城开公司等融资机构作为平台,将全省城中村的集体建设用地、山林、水面等有效资源“打捆”抵押进行融资,既可以向金融部门软贷,也可以向工商企业和社会多渠道融资。二是市场运作。政府通过对城中村改造项目精心策划包装,在全国范围内进行招商引资。西安市仅在西洽会上就累计引资556亿元。三是发放债券。郑州市等地还向社会发放城中村改造债券。这些做法较好地解决了改造资金难的问题。

    (三)勇于创新,破解土地“变性”制约

    现行的土地“变性”是制约城中村改造的瓶颈问题。西安市依据国务院《土地管理法实施条例》第2条第5项“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地属于国家所有”的规定,制定出台了《关于西安市城中村改造土地确权操作程序的通知》(市政办发〔2008〕185号)。将城市总体规划建成区的城中村作为土地“变性”的主要范围,其人员依照法定程序转为城镇居民户口、村委会转为居委会(社区)、集体经济组织转为股份制公司,作为土地“变性”的前置条件,符合上述两个条件的城中村均可申办土地“变性”手续。深圳市早在2004年就曾一次性将宝安、龙岗两区27万农民转为城市居民,956平方公里的集体土地转为国有。

    (四)着眼长远,解决后顾之忧问题

    城中村改造与棚户区改造的本质区别在于:村民不仅要旧房换新房、平房上楼房,解决住房问题,而且还要解决失地后的城中村村民生活养老保障等一系列民生现实问题。西安市的做法是城中村的村民人均住房安置面积为75㎡(三环以内人均65㎡,三环以外人均85㎡),按户均3.5人计算,户均安置面积262.5(其中一部分是门面房),自住面积按100其余162.5㎡作为出租用房进行补偿,为村民的收入来源和养老保障。实际上是把对村民的补偿分为了两部分,一部分属于生活性补偿,满足民住房的需要另一部分属于资本性补偿,给村民一份“不断流”的收入来源(房屋出租)。这个做法村民高兴,解决了后顾之忧;政府放心,减轻了失地村民生活和养老的压力。

        三、我省城中村改造的几点建议

        当前,需要紧紧抓住国家加快新型城镇化建设的有力契机,积极争取国家政策支持,充分挖掘省内潜力,发挥我省“后发优势”,依法确保城中村改造工作扎实有效地开展起来。 

    (一)选准改造模式

    建议我省城中村改造工作按照“政府主导、市场运作、群众参与”的原则进行。根据不同区域、不同基础条件以及同城不同地等差异,实行“一村一策”的办法,选准改造模式。对长、吉等级差地租明显、经济发达的城中村,可采用市场运作型改造模式。通过引进实力较强的开发企业,可以有效地解决城中村改造中的补偿、土地变性、基础设施建设和建设资金等方面的问题。对区位条件差的城中村,如东部和西部一些区域,适合采用政府主导型改造模式。实行整村改造的办法能够有效杜绝“择优蚕食”、分配不公等问题的发生加快城中村改造的速度,提高改造的质量对村集体经济实力较强的城中村,可采用自主改造模式。能够进一步扩大集体积累,充分调动村民参与的积极性,有效拓宽就业门路。对地处开发区、工业集中区以及大项目、大产业集聚区中的城中村,可采用项目带动型或产业推动型改造模式。这个办法可以使村集体获利、农民得实惠、投资主体获得发展空间。同时,能够有效降低城中村改造区域和安置房小区接入市政配套的成本。

    (二)破解资金难题

        我省破解城中村改造资金难题,可以借鉴先发省份的经验,通过招商引资、发放债券的形式筹措资金。此外,还可以将全省城中村现有近3万公顷集体建设用地、集体荒山、水面、林地等资源用好用活,以城开集团等公司为融资平台,采取打捆的形式向金融部门、工商企业和社会进行广泛融资,从根本上解决改造资金不足的难题。

    (三)解决土地“变性”问题

    建议借鉴西安、深圳等地的做法,结合我省实际,探索按照国家《土地管理法实施条例》第2条第5项“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地属于国家所有”的规定,责成有关部门积极探索我省城中村改造的土地确权办法,将符合条件的城中村集体土地一次性或分期分批地转变为国有土地,以推进城中村改造进程。

    (四)开展改造试点

    根据城中村改造的复杂性和特殊性,在借鉴先行省份经验的基础上,结合省情实际,建议先行试点,取得可复制经验后,在全省面上铺开。建议选择二道区长江村,从三个方面推进城中村改造试点:一是集体建设用地变为国有土地的试点。该村符合《土地管理法实施细则》第2条第5项的规定。二是村改居(社区)试点。结合城中村改造开展城中村改为社区的试点。三是集体经济组织改造成股份制经济的试点。由省住建牵头、省国土厅、省民政厅、省农委、省公安厅等部门参加

    (五)加强组织领导

    城中村改造涉及社会、人口、产业、财政、规划、管理等诸多领域,需要党委政府高度重视,各职能部门密切协作。建议以政府名义制定出台《关于开展城中村改造工作的实施意见》。重点突出在融资、用地、规划、税费减免、安置标准、就业、生活保障等方面的政策措施。同时,参照北京、广东、西安等省市城中村改造的做法,落实责任、明确任务。各市(州)、县(市、区)要形成上下贯通,步调一致的工作落实机制,为城中村改造提供强有力的组织保障。

                                 (执笔:工业处)

     2016年5月10

     

    附件: 1.全省城中村情况调查汇总表

          2.全省城中村名单

          3.长江村基本情况

     


     


    附件:1.全省城中村情况调查汇总表。2.全省城中村名单。3.长江村基本情况
  • 上一篇:2016年第四期:关于我省县域经济发展软环境的调查与思考
  • 下一篇:2016年第六期:1-10月份吉林省经济发展态势分析
  • 吉ICP备120037006 维护单位:吉林省财经信息编辑室
  • 地址:长春市人民大街55号 邮政编码:130055 技术支持:星广传媒
  • 未经授权,请勿转载或建立镜像,违者依法必究。[管理登陆]您是第29059873位访客